Décision Dcc-06-171

    


Saisie d'une requête du 06 octobre 2006 enregistrée à son Secrétariat le 10 octobre 2006 sous le numéro 2470/ 194/Rec, par laquelle Monsieur Georges Botokou défère à la Haute Juri­diction pour contrôle de constitu­tionnalité le décret n° 2006-520 du 15 septembre 2006 « définissant le cadre juridique du Recensement Administratif National à Vocation Etat Civil » ;

vu la Constitution du 11 décembre 1990;
vu la Loi n° 91-009 du 04 mars 1991 portant loi organique sur la Cour Constitutionnelle modifiée par la Loidu31 mai 2001 ;
vu le Règlement Intérieur de la Cour Constitutionnelle;
Ensemble les pièces du dossier;
Our Monsieur Jacques D. MA YABA en son rapport ;
Après en avoir délibéré,
Considérant que le requérant ex­pose: « En effet, aux termes de l'ar­ticle 98 de la Constitution du 11 dé­cembre 1990, sont du domaine de la loi, les règles concernant la na­tionalité, l'état et la capacité des personnes.

Or le Ravec (Recensement Admi­nistratif à Vocation Etat Civil) est bien, comme le dispose l'article2 du décret querellé, un mécanisme d'identification des citoyens à par­tir des informations nominatives personnelles. Le Ravec est donc différent des actes d'état civil délivrés en audiences foraines par les tribunaux. Ces derniers actes d'état civil délivrés en audiences foraines sont réglementés par le Décret n° 2006-318 du 10 juillet 2006 portant établissement et délivrance des actes de naissance aux personnes qui n'en possèdent pas. Cette pro­cédure est régulière parce que pré­vue par le code des personnes et de la famille et le décret y relatif n'est qu'une application des dispo­sitions de ce code.

En revanche, le Ravec, d'après l'arti­cle 2 du décret mis en cause, a pour objectif la collecte de données rela­tives à l'état civil des personnes qui viennent de se faire délivrer en audiences foraines leurs actes de naissance ainsi que celles possé­dant déjà leurs actes de naissance ou jugements supplétifs en vue de l'attribution à chaque citoyen d'un numéro unique et national d'identification; qu'il développe: « Compte tenu de l'objet du Ravec, la procédure de son établissement ne peut être définie par un acte ré­glementaire parce qu'elle a vocation état civil, comme l'indique son nom. Si, en ce qui concerne l'établisse­ment et la délivrance des actes de naissance aux personnes qui n'en possèdent point, c'est la loi por­tant code des personnes et de la famille qui prescrit que ce sont les tribunaux qui sont compétents à cette fin, le Ravec, qui est pourtant à vocation état civil, n'implique pas les tribunaux, et sa procédure d'établissement n'est pas définie par la loi, contrairement aux dispositions de l'article 98 de la Constitution qui exige que les règles concernant l'état des personnes soient du do­maine de la loi. » ; qu'il poursuit: « Par ailleurs, le Ravec, tel que défini par le dé­cret qui l'institue, touche à la vie privée des citoyens qui est une des libertés protégées par notre Cons­titution; son institution et les mo­dalités de son établissement ne peuvent être fixées que par une loi.

Enfin, aux dires du Ministre de la Justice, le Ravec est un raccourci du Rena qui, lui, est prévu par la loi portant règles générales pour les élections en République du Bénin. Pourtant le décret instituant le Ravec n'a pas été pris en applica­tion de cette loi. Vu sous cet angle, le Ravec est une entorse flagrante à cette loi qui est toujours en vi­gueur, en même temps qu'elle viole l'article 98 de la Constitution dans un autre de ses alinéas qui dispose que le régime électoral du Prési­dent de la République, des Mem­bres de l'Assemblée Nationale et des Assemblée!; locales est du do­maine de la loi » ; qu'il demande en conséquence à la Cour de déclarer le Décret n°2006-520 du 15 sep­tembre 2006 instituant et organi­sant le Ravec contraire à la Consti­tution;

Considérant qu'en réponse à la mesure d'instruction de la Cour, le Ministre de la Justice, chargé des Relations avec les Institutions, Porte-parole du Gouvernement dé­clare: « ... 1 - Sur le moyen tiré de la violation des règles concernant l'état des personnes... l'état civil est constitué d'élé­ments qui permettent d'identifier l'individu dans ses rapports so­ciaux. Si la liste de tous ces élé­ments n'est pas d'avance établie par la loi, quelques uns ont été néan­moins mis en relief. Il s'agît par exemple des naissances, mariages, décès. Dresser l'état civil de la personne revient donc à maîtriser sa situation par rapport à ces don­nées précitées, dans l'espace et dans le temps.

Selon l'article 33 de la Loi 2002-07 du 24 août 2004 portant Code des personnes et de la famille « l'état des personnes n'est établi et ne peut être prouvé que par des actes de l'état civil, les jugements ou arrêts en tenant lieu et, exceptionnelle­ment les actes de notoriété ».
L'identification de l'individu au sein de la société se fait donc au moyen des données relatives à son état civil.
Or le code des personnes et de la famille a déjà réglé la question de la création et de la tenue des docu­ments d'état civil.
L'exploitation de ces documents aux fins de constitution d'une base de données n'est qu'une question d’application pouvant relever du domaine réglementaire.
Le décret querellé ne viole donc en rien l'article 98 de la Constitution au regard des règles relatives à l'état civil.

2 - Sur le moyen pris de la violation des règles relatives à la protection de la vie privée des citoyens.
De coutume, la collecte de données nominatives et personnelles sur des groupes cibles pour en faire un fichier n'est pas systématique­ment constitutive de violation de la liberté de la vie privée, pourvu que le fichier ne soit pas destiné à des usages externes.

On peut en citer des cas précis:
- le fichier central des Agents de l' Administration Publique
- les fi­chiers bancaires;
- le fichier des passeports.

Parmi ces données, la naissance occupe une place de choix en ce qu'elle permet d'établir la filiation, en attribuant un nom à la personne. Pour preuve, le législateur béninois retient que la personne s'identifie par un ou plusieurs prénoms et par un nom patronymique (article 5 du Code des personnes et de la fa­mille).

Le Ravec visant l'identification à partir de la collecte et la centralisa­tion des données nominatives et per­sonnelles relatives à r état Civil, est un véritable outil de sécurisation de ces éléments qui ne sauraient être laissés à des manipulations incontrôlées.
L'importance des éléments de l'état civil pour le législateur est d'une aussi grande évidence que le faux et la fraude en matière d'état civil sont punis.
Mais que faire donc pour éviter les manipulations frauduleuses en matière d'état civil en général et fa­ciliter la détection des usages de faux en matière d'acte de naissance en particulier?
Le recours à l'outil informa­tique apparaît de nos jours comme une solution pratique de sécurisation des éléments de l'état civil.
Est-ce le recours à l'outil informati­que ou à une technologie détermi­née en vue de la confection d'une base de données qui fait basculer le recensement de personnes dé­terminées, dans le domaine de la loi? La réponse est ostentatoirement négative.
Aussi bien dans sa lettre, son es­prit que dans sa finalité, le Ravec est un mécanisme d'identification des citoyens sur la base des docu­ments d'état civil.
C'est plutôt la gestion de ce ficher qui pourrait susciter des inquiétu­des quant à la confidentialité des aspects incidents de la vie pri­vée qui se retrouveraient attachés aux éléments de l'état civil concernés.
L'alinéa 2 de l'article 3 du décret querellé est plus clair sur l'utilisa­tion des données collectées dans le cadre du Ravec: « les informa­tions ainsi collectées sont traitées et conservées dans une banque de données, pour toute authentifica­tion de l'identité civile des person­nes concernées. » Dans les grandes démocraties, ces inquiétudes ont été satisfaites par la prise de lois spéciales sur l'infor­matique et les libertés.
Or, dans les Etats africains franco­phones en général et au Bénin en particulier, une telle loi spéciale n'existe pas.
De doctrine unanime et de jurispru­dence constante, en l'absence d'une loi spéciale pour régler une question, il faut se référer à la loi générale.
Et la loi générale en matière d'état des personnes demeure le Code des personnes et de la famille en vigueur.
A la recherche de dispositions vi­sant la protection des données collectées sur l'état civil, à travers ce code, l'article 53 constitue une référence applicable au fichier qui sera issu du Ravec, par voie ac­cessoire. En effet, l'alinéa 2 dudit article dispose que: « seuls peuvent avoir communication des registres, les magistrats chargés de surveiller la tenue de l'état civil et les agents des administrations publiques qui y sont expressément autorisés par une disposition légale ou régle­mentaire. » Cette disposition, vient servir de socle juridique à l'article 3 du décret querellé. En effet, l'éta­blissement du fichier qui sera issu du traitement des données collec­tées à l'occasion du Ravec devant se faire sur la base des documents do' état civil (cf. art. 2 du décret 2006-520), lesquels sont délivrés à partir des registres de l'état civil, est d'office soumis à cette con­trainte juridique. Le code des personnes et de la famille en l'absence d'une loi spéciale, sert donc d'encrage à la tenue du fichier à vocation d'état civil dans le sens de la protection des données relatives à la vie pri­vée y contenues.
Quand une matière doit être régie par la loi et qu'elle l'est, des textes d'application pourraient intervenir pour régler les détails, la loi ne pou­vant qu'être générale. Et la loi ne dit jamais de façon limitative les domai­nes dans lesquels un texte d'appli­cation doit intervenir, l'essentiel, c'est que le texte d'application ne soit pas en contradiction avec la loi.
A tout prendre, le recours à une loi pour régir le Ravec ne se­rait pas judicieux.
Le décret n°2006-520 du 15 sep­tembre 2006 ne viole donc à mon sens aucune des dispositions de la Constitution.

Considérant que le requérant sou­tient que le Décret n° 2006-520 du 15 septembre 2006 est contraire à l'article 98, 2ème tiret de la Consti­tution, en ce qu'il énonce en son article 2: «Le Recensement Admi­nistratif National à Vocation Etat Civil (Ravec) est un mécanisme d'identification des citoyens, à par­tir des informations nominatives personnelles et biométriques col­lectées sur la base de documents d'état civil et de capture d'emprein­tes traitées au moyen de technolo­gies appropriées.

Le Recensement Administratif Na­tional à Vocation Etat Civil (Ravec) a pour objectifs:

- la collecte de données relatives à l'état civil des personnes qui vien­nent de se faire délivrer, en audien­ces foraines, leur extrait d’acte de naissance ainsi que celles possé­dant déjà leur acte de naissance ou jugement supplétif;
- l'attribution à chaque citoyen d'un numéro unique et national d'iden­tification (N.D.N.I) » ;
Considérant qu'aux termes de l'ar­ticle 98 deuxième tiret de la Consti­tution:

« Sont du domaine de la loi les règles concernant ... la nationa­lité, l'état et la capacité des person­nes... » ;
Considérant que selon la doctrine, l'état des personnes désigne l'en­semble des éléments de droit privé caractérisant l'existence juridique et la situation familiale d'une per­sonne;
que ces éléments compren­nent essentiellement le nom, le do­micile, la filiation, la situation matrimoniale;
que le code des person­nes et de la famille énonce en son article 33 : « L'état des personnes n'est établi et ne peut être prouvé que par les actes de l'état civil, les jugements ou arrêts en tenant lieu et, exceptionnellement, les actes de notoriété » ;
Considérant que si le code des per­sonnes et de la famille autorise l'établissement et la délivrance des actes' d'état civil aux personnes qui n'en possèdent pas, il ne prévoit pas le recensement des citoyens comme l'organise le décret sous examen; qu'une telle opération re­lève du domaine de la loi; que le Recensement électoral National Approfondi (Rena) , prévu par la Loi n° 2005-14 du 28 juillet 2005 dont le champ d'application ne prend en compte que les électeurs régulièrement inscrits, ne saurait servir de fondement au décret dé­féré;
que dès lors, il y a lieu de dire et juger que le Décret n° 2006-520 du 15 septembre 2006 est contraire à la Constitution;

Décide:
Article 1er : Le décret n° 2006­520 du 15 septembre 2006 définis­sant le cadre juridique du recense­ment administratif national à voca­tion état civil est contraire à la Constitution.

Article 2- : La présente décision sera notifiée à Monsieur Georges BOTOKOU, au Président de la Ré­publique, au Président de l'Assem­blée Nationale, au Ministre de la Justice, chargé des Relations avec les Institutions, Porte-Parole du Gouvernement et publiée au Jour­nal Officiel.

Ont siégé à Cotonou, le sept no­vembre deux mille six,

Messieurs Jacques D. AYABA
Vice-Président
Idrissou BOUKARI
Membre
Pancrace BRATHIER
Membre
Christophe KOUGNlAZONDE
Membre
Monsieur Lucien SEBO
Membre.
Le Rapporteur,
Jacques D. Mayaba